一場咨詢發布會，如同蝴蝶效應，震動了整個澳門博彩業。

9月14日，澳門特區政府就《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的修訂召開咨詢發布會，提出將對幸運博彩批給數量、批給期限等九大重點方面作出修改。次日，手握澳門六張賭牌的六大博彩企業在港股中股價齊跌，跌幅從20.02％到32.51％不等。

博彩業在澳門合法化已有一個半世紀的歷史。2001年，澳門回歸兩年后，特區政府對經濟命脈博彩業動手術，放開專營的賭牌，引入競爭機制。港資、外資紛紛入局，合法賭牌的數量最終變成六個，形成“三正三副”的現狀，最長可以擁有20年經營權。

澳門的博彩業從此進入發展快車道。2006年，澳門博彩業總收入超過美國拉斯維加斯，澳門成為世界第一大賭城。娛樂場從最初的11間擴張到41間，賭臺從424張發展到6739張。澳門的博彩純收入則從2003年的303億澳門元上升到2019年的2933億澳門元，規模增長了9.7倍。

2022年6月，六張賭牌都面臨著期限將至、需重新競投的問題，此時《娛樂場幸運博彩經營法律制度》提出修改，變革信號非常明顯。博彩業是否又將面臨一次大手術？這次賭牌能批幾張、花落誰家、批給期限能有多長？博彩業在澳門經濟中的絕對地位是否會被動搖？博彩業乃至澳門的經濟，又一次站在了十字路口。

六張賭牌的去留

9月20日，發布會召開六天以后，澳門特區政府召開了首場咨詢會，聽取六大博企以及博彩中介人的意見。博企們一一表態，將全力支持新修訂的博彩法。

20年前，同樣的爭奪與示好已在澳門上演過。澳門回歸之初，特區政府就流露出要對賭牌專營進行改革的意圖。當時，博彩業收入占據政府年收入30％以上，外界普遍認為，特區政府之所以這么做，是希望強化駕馭力，牽住澳門經濟這個“牛鼻子”，發揮博彩業的潛能，帶動整個經濟發展。

幾千億的賭業市場決定對外開放，各國財團蜂擁而來，包括幾位世界級的賭王。21家投標公司都深諳特區政府的心理，在博彩業的規劃之外，額外提出一系列助力澳門本地經濟發展的措施。

特區政府賭牌競投委員會當時設立了六項標準評分，分別是投標公司向政府建議繳交的溢價金、設立學術慈善基金、對社會建設和保障的承擔、經營賭場的經驗、對澳門的投資承諾，以及提高娛樂場所價值所提供的職業培訓。這其中，競投公司的經營操作及賭場方面的經驗是決定因素，占總分的54％，其次為對澳門投資的貢獻，占25％，其余4項共占21％。

美西賭王Steve Wynn很受競投委員會的青睞，委員會看中他將拉斯維加斯從純粹的博彩旅游變成合家歡旅游城市的履歷。數月的博弈與權衡之后，Steve Wynn的永利、何鴻燊的澳博，以及由香港投資者呂志和與美國著名博彩公司“威尼斯人”合作興辦的銀河娛樂這三家公司成為了特區政府最終的選擇。“賭王”何鴻燊是首位進行簽約的，他承諾，將投資47.5億澳門元，興建酒店、碼頭、娛樂場，重整澳門的老城區。

（2020年2月20日，因受新冠肺炎疫情影響而暫停營運的澳門娛樂場重新開放。澳門特區政府博彩監察協調局局長陳達夫（左二）、勞工事務局局長黃志雄（左一）、衛生局局長李展潤（左三）巡視重開后的娛樂場防疫工作。圖/中新）

三張賭牌頒出后不久，銀河娛樂的兩大合作方就出現了經營理念上的重大分歧。最終，特區政府批準“威尼斯人”以“轉批給”的方式與銀河娛樂分開，獨立經營。其后，澳博及永利先后與美高梅及新濠博亞簽訂了轉批給合同。賭牌由三變六，澳門賭場六大博企寡頭壟斷的格局也至此形成。

20年之后，賭牌的競爭或將迎來新一輪洗牌。與數年前的局面不同的是，《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的修改明確提出，不再設立“轉批給”形式的副牌，但至于究竟頒出幾張主牌、持副牌的公司能否轉正、六家公司的去留、是否引入新資本、訂立怎樣的評判標準、此次持牌期限能有多長，當下的特區政府尚未下定決心。

澳門理工學院博彩旅游教學及研究中心主任王長斌教授告訴《中國新聞周刊》，從博彩研究來說，很難從科學計算的角度得出結論，幾張賭牌是最合適的。但從澳門的實際情況看，市場上已有六家公司，每家公司都有大量的投資和本地雇員，如果有公司失去賭牌，意味著澳門的博彩業將產生震蕩。如果此次仍然開出六個賭牌，且是這六家公司繼續持有，外界恐怕會對賭牌重新競投的公平公正產生質疑。如果此次給出的賭牌超過六個，又會給外界留下澳門擴大發展博彩業的印象，據他判斷，這種情況不太可能出現。

另外，上一輪的持牌期限是20年，雖然給博企穩定的預期，有利于其長期投資決策，但業界也在探討，20年的期限過長。如果縮短持牌期限，應該給多長，三五年還是八年十年？王長斌指出，期限越長，預期的利潤越穩定，博企才敢投資大項目，因此十年左右會是較為合適的選擇。如果特區政府希望縮短持牌期限，他建議應配合出臺協商續期制度，到期后不進行重新競投，而是通過評估來續期，幫助博企建立穩定的預期。

咨詢會就像是一次投石問路，試探市場各方的態度。可以明確的是，澳門特區政府對博企的期待，對澳門未來的發展重點，都已不僅僅局限在博彩業。

強監管的信號釋放

澳門特區政府并不希望大規模擴張博彩業。澳門立法會議員施家倫向《中國新聞周刊》指出，近十年來，政府嚴控賭桌數量的增長。而從此次《娛樂場幸運博彩經營法律制度》修改披露的咨詢文本看，強監管的信號也十分明顯。

最強烈的信號釋放來自于政府代表的設立。咨詢文本提出，未來要指派政府代表，使特區政府在博企的日常運作中有更大的監督力。這主要是考慮到要“有效且適時地監察批給義務是否確實履行”，以及“當前博彩業發展的規模、其對澳門社會的影響等因素”。

雖然王長斌對政府代表的設立是否能起到真正的作用持懷疑態度，但他指出，澳門的許多公營公司都有政府代表，賽馬、賽狗等博彩企業也有政府代表，這是非常常見的制度。按照特區法律規定，政府代表并沒有投票權、決策權，只起到監督的作用。

暨南大學經濟學院教授、澳門研究院經濟社會研究所所長陳章喜向《中國新聞周刊》指出，咨詢文本中，引入政府代表到博企，讓政府在博企的日常運營中加強監督力，監管博企財務上的風險，提高博企注冊資本，提高博企中澳門股東的持股比例，審批博企分紅派息等等，都顯示了澳門政府對博彩業“監管從嚴”的主張。

從某種程度上說，博彩業確實需要強監管。六個賭牌放出后，更多的資本想入場，就通過曲線入場的方式，與六大博企合作開設衛星賭場，或承包經營賭場中的一間貴賓廳。這二者的出現都成為了特區政府監管的難點。

尤其是貴賓廳，多年來占據賭收的半壁江山，但貴賓廳受到的監管卻與收入并不匹配。貴賓廳內有兩類人受到政府監管，一類是貴賓廳的承包人，也就是博彩中介人；另一類是沓碼仔，也就是博彩中介人的合作人，不斷招徠客戶。前者需要獲得政府頒發的執照，后者的名單、無犯罪記錄也應向政府報告。

但僅有這樣的監管遠遠不夠。在博彩業的黃金時代，貴賓廳常常借貸給顧客，需要大量的資金做后盾，許多貴賓廳都涉及非法吸收存款問題。澳門著名的沓碼仔黃山在成為貴賓廳股東后，發放了大量的賭資借貸，同時高息吸收了外來投資。直到有一天，欠賭資的人還不上債，黃山的資金鏈斷裂，攜款潛逃。這種運作模式吹起了澳門博彩業的泡沫，一旦崩塌，影響巨大。當時，有業內人士估算，澳門各貴賓廳的壞賬總數超過400億澳門元。

此事在博彩業引發震動，中介人的聲譽也受到了影響。澳門娛樂博彩業中介人協會會長郭志忠在接受《中國新聞周刊》采訪時強調，貴賓廳出事的往往是中介人的合作人，也就是沓碼仔，而不是中介人本身。郭志忠贊同加強監管，畢竟《娛樂場幸運博彩經營法律制度》已制定了20年，博彩業的發展今非昔比，監管應該進一步加強，比如抬高入行門檻，對吸收社會存款問題進行明確規范。郭志忠認為，這樣可以重塑行業形象，讓博彩業健康發展。

此外，強監管也與內地資金通過灰色渠道進入澳門相關。內地赴澳門自由行開放之后，內地旅客已成為澳門博彩業的最大客源。2019年，澳門入境旅客超過3940萬，內地旅客約有2800萬人次，占比70％。早些年，曾有媒體暗訪發現，澳門的典當行可以繞過內地的外匯管制，幫客戶刷銀聯卡，小票上標注了幾十萬元的購物記錄，實際并無任何商品買賣，只是兌換賭資。

澳門城市大學協理副校長、澳門社會經濟發展研究中心主任葉桂平告訴《中國新聞周刊》，澳門是國際自由港，來自內地的賭資被運走離境，對我國的金融安全產生了一定的影響。這一擔憂的依據在于，從六大博企的實際控股方來說，根據2019年的市場收益，美資博企的盈利能力勝于本地企業。比如威尼斯人，其市場份額為24.4％，是六家博企中最高的，所有美資企業的市場份額相加，基本接近整個博彩業的一半。

9月20日，特區政府就咨詢文本舉行首場公開咨詢會，六大博企以及多家博彩中介人公司派代表出席。有博企代表提出，非常支持修法，但對引入政府代表、提高博企中澳門股東的持股比例等問題，希望政府能進一步提供更多資料。郭志忠參加了這場咨詢會，他回憶說，咨詢會上主要以博企和中介人代表發言為主，特區政府并未當場表態。

阿喀琉斯之踵

對澳門特區政府來說，這確實是極難下的決定。中山大學嶺南學院經濟學系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江告訴《中國新聞周刊》，特區政府出臺這份咨詢文件，明確表明了他們的態度，無論有多大的阻力，一定會往前沖，但這確實是自己割自己的肉。

博彩業給澳門帶來了大量的收益，可謂“一業獨大”。2019年，博彩稅收占特區政府總收入的85％；在本地生產總值中，博彩收入占55.5％；2020年，博彩業的就業人數占整體就業人口的17.23％。陳章喜直言，雖然澳門以賭立命的歷史已逾百年，但澳門經濟在整體上從未像賭權開放后這樣近乎絕對地依賴于博彩業，并且，這種趨勢似有日益加劇之勢。比如，澳門傳統產業制衣業、玩具制造業等，在博彩業的擠壓下迅速萎縮，賭牌開放后，第二產業占比已減少至10％以下。

這種依賴在疫情來臨之后，立即表現出巨大的風險。澳門賭場常年營業，24小時連軸轉，即使臺風來臨，也只短暫關停后隨即開放。但去年2月，澳門賭場因疫情迎來了有史以來最長的一次關停，15天。恢復營業之后，賭場也沒能恢復往日生機，客流慘淡。2020年博彩業的毛收入較上一年下跌79.3％，而澳門的經濟也因此明顯下行，實質收縮56.3％。澳門特區行政長官賀一誠在自己的首份施政報告中坦言，這是澳門回歸以來第一個赤字財政預算的年度。

疫情之下，博彩業成為了澳門的阿喀琉斯之踵。賀一誠指出，在一段時期內，保持博彩旅游業健康穩定發展，仍是保持澳門經濟穩定的基礎和前提。“但若長期過度依賴博彩旅游業，不改變產業結構單一的局面，澳門經濟就難以實現可持續發展，本次疫情再次暴露了澳門經濟結構存在的問題和風險。”

這個問題在澳門回歸后的20多年里持續被提及。2016年，《澳門幸運博彩經營權開放中期檢討》指出，經濟及就業過度依賴博彩業。但“多元發展”的口號喊了多年，效果卻十分有限。賀一誠曾反思，新興產業占整體經濟的比重依然偏低，政府致力推動的會展業和文化創意產業占本地生產總值的比重均不到1％。葉桂平說，人才的缺失、土地的限制，都使得澳門發展非博彩行業的步履緩慢。

在《娛樂場幸運博彩經營法律制度》宣布修改的同時，今年9月，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，給出了這一問題的解決方案。

106平方公里的橫琴被定位為澳門經濟適度多元發展的新平臺、便利澳門居民生活就業的新空間。這其中，一項前所未有的創新制度是，廣東、澳門雙方聯合組建合作區管理委員會，共商共管，管委會下設執行委員會，履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。

林江指出，橫琴正在探索區域治理的創新模式，這個創新的內涵是什么，現在沒有人知道，答案是開放性的。但已經明確的是，博彩業不會進入橫琴，粵澳雙方將在橫琴探索非博彩行業的發展，包括作為發展動力源的科技研發和高端制造業，在澳門已有相當基礎的文旅會展商貿業，以及雖然在經濟體中占比低、但是在澳門社會已形成普遍共識的金融和中醫藥產業等。

專家們預期，未來博彩業的發展會逐漸被框定在適度的規模，正如林江所說，博彩業一業獨大的日子已經一去不復返了。至于規模應控制在多大，陳章喜認為，從歷史表現來看，其在GDP中的占比維持在30％左右會是較為健康的。

未來的很長一段時間內，特區政府都需要謹慎平衡博彩業和非博彩業的發展。施家倫提醒，澳門產業基礎弱，多元經濟要實現產業化、規模化，仍然需要一段時間。因此，一方面要嚴控博彩業的增長規模，在重新競投的合約中，提升博彩企業發展非博彩元素的比重；另一方面，要確保投資政策的穩定性和可預期性，確保就業和稅基的穩定，為多元產業的發展創造條件。